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  • 夏磊:中國二十年住房制度改革的曆史功過

    觀點地産網

    2019-10-22 10:39

  • 二十年滄海桑田,曆史巨變,站在新時代的起點上,在“房住不炒”的新定位下,如何通過住房制度改革和長效機制建設,促進房地産市場長期平穩健康發展,事關國運。

    夏磊 房地産是周期之母。1998年房改釋放了我國房地産市場化的洪荒之力,創造了人類城市化、經濟增長、民生改善的輝煌成就,也埋下了高房價、土地財政等待解難題。房地産關系國計民生,是國民經濟的支柱行業、地方財政主要來源、金融危機的策源地、財富的象征、大類資産配置的核心。

    二十年滄海桑田,曆史巨變,站在新時代的起點上,在“房住不炒”的新定位下,如何通過住房制度改革和長效機制建設,促進房地産市場長期平穩健康發展,事關國運。爲了客觀評價二十年來房地産改革的功過,客觀評價房地産的曆史貢獻,直面我國房地産發展過程中遇到的問題和難題,分析背後深層次的制度原因,爲新一輪改革建言獻策,我們將陸續推出“激蕩二十年”系列,本文作爲第一篇,旨在剖析二十年住房制度改革的曆史功過。

    1998年,爲應對亞洲金融風暴沖擊,房改啓動商品房市場。國務院23號文要求停止住房實物分配,逐步實行住房分配貨幣化;建立和完善以經濟適用住房爲主的多層次城鎮住房供應體系。我國房地産二十年市場化發展大幕就此開啓。

    一、房地産行業在繁榮中走向成熟

    房改以來,受益于城鎮化和經濟增長,居民住房需求集中釋放。1998-2018年,中國城鎮化率從33.4%上升至59.6%,年均提升1.3個百分點,住房需求快速增加;城鎮人均可支配收入年均增長11%,居民購買力大幅提升。

    中國房地産由此曆經二十年長周期繁榮,行業各項指標大幅增長。20年來,房屋新開工面積從2億平增至20.9億平,累計上漲9.3倍,年複合增速12.4%。房地産開發投資完成額從0.2萬億元增至12萬億元,累計上漲55.8倍,年複合增速22.4%。商品房銷售面積和銷售金額分別從1.2億平增至17.2億平、0.3萬億元增至15萬億元,累計上漲13.1、58.7倍,年複合增速14.1%、22.7%。

    伴隨房地産業的快速發展,中國的房地産企業從無到有、從國企先行到民企崛起,隊伍逐漸壯大。2018年,全國房地産企業數量達9.8萬個,比1998年的2.4萬個增長3.1倍,其中5家房企位列世界500強。

    行業發展模式從粗放走向成熟,三個趨勢逐步顯現。一是行業集中度逐漸提高,2018年前10強、20強、50強房企市占率分別爲26.9%、37.4%、55.1%,分別較2010年提升17.4、24.7和39個百分點。二是産品不斷升級完善,對園林綠化、建材品質、家裝設計和智能科技等提出更高要求,多家龍頭房企的精裝修比例均超過50%。三是供應結構轉變,十九大報告提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購並舉的住房制度,讓全體人民住有所居”,房地産供應主體由開發商轉變爲政府、企業、開發商等主體共同參與,形成商品房、租賃房、保障房、共有産權房等各渠道多元供給的模式。

    二、住房制度建設在探索中逐步完善

    我國住房制度采取循序漸進的穩步改革措施。前期探索試點, 98房改奠定基礎,後續配套政策推進,最終形成符合當前國情的,以住房金融、土地、稅收、住房保障和住房供應爲五大支柱的中國特色住房制度。

    第一,以商業貸款爲主、公積金貸款爲輔的住房金融制度。1994年《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》,住房公積金制度建立;1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》,規定所有商業銀行在所有城鎮均可發放個人住房貸款,商業性住房金融快速推進。

    第二,以招拍挂爲主的土地供應制度。1990年《城鎮國有土地使用權出讓轉讓暫行條例》規定,按照所有權與使用權分離的原則,采取協議、招標、拍賣三種方式出讓城鎮國有土地使用權。2002年國土資源部頒布11號令,明確經營性用地必須招拍挂出讓。2010年北京試點“限房價、競地價”土地出讓方式,2011年《國務院辦公廳關于進一步做好房地産市場調控工作有關問題的通知》提出推廣“限房價、競地價”方式供應中低價位普通商品住宅用地,熱點城市開始創新土地出讓方式,打破傳統招拍挂價高者得的模式。

    第三,鼓勵長期持有自住住房的稅收制度。我國個人持有和交易住房主要涉及9個稅種。保有環節2個稅種,房産稅及土地增值稅,分別依據1986年、1988年的暫行條例征收,目前均對個人非營業住房免征。交易環節7個稅種,涉稅種類多、稅率相對較高,但對長期持有和家庭唯一住房設置了減免優惠。其中,契稅依據1997年暫行條例征收;增值稅及附加依據2016年《關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知 》征收;個人所得稅依據1999年《關于個人出售住房所得征收個人所得稅有關問題的通知》征收;印花稅和土地增值稅依據2008年《關于調整房地産交易環節稅收政策的通知》征收。

    第四,包括公租房、經濟適用房、棚戶區改造安置房、共有産權房等多樣化的住房保障體系。1998年房改23號文提出“最低收人家庭租賃廉租房、中低收人家庭購買經濟適用房、其他高收入家庭購買租賃商品房”,廉租房和經濟適用房被用于保障中低收入家庭居住。 2010年,《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》出台,公租房成爲保障性住房的方式之一,面對中等偏下收入家庭。2008年中央大規模保障性安居工程啓動了國有林區、墾區和煤礦棚戶區改造;2010年城市和國有工礦棚戶區改造工作全面展開;2014年國開行住宅金融事業部建立,中國人民銀行創設抵押補充貸款,爲全國範圍內大規模棚改和貨幣化安置提供了成本適當、長期穩定的資金支持。棚戶區住房困難家庭可通過棚改安置房和貨幣化購買商品房兩種方式改善居住條件。2017年住建部發文,支持北京、上海開展共有産權住房試點,重點解決“夾心層”住房問題。自此,針對不同收入群體的住房保障供應體系得以建立。2019年住房保障立法加快推動,將明確國家層面住房保障頂層設計和基本制度框架。

    第五,租購並舉的住房供給體系。2015年以來租賃制度大獲推進。2016年,國務院出台《關于加快培育和發展住房租賃市場的若幹意見》,2017年十九大報告中提出,“堅持房子是用來住的,不是用來炒的定位,加快建立多主體供給、多渠道保障、租購並舉的住房制度”,明確住房供應體系主要框架和目標。2017年開始試點政策積極推進,7月《關于在人口淨流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》出台,選取廣州、深圳等12個城市開展試點;8月《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》發布,明確將在北京等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點;2019年南京等16城入圍中央財政支持住房租賃試點。

    夏磊 恒大研究院副院長 觀點地産新媒體專欄作者

     

    撰文:夏磊     

    審校:勞蓉蓉

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